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德国经济政策取向、特点及启示


国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所副所长、研究员李国强

北京市人民政府研究室副处长助理研究员娄翔毅
欧债危机爆发以来,德国经济的发展超出了预期。虽然2009年德国经济也遭受国际金融危机的打击而陷入严重衰退,经济增速下滑4.7%。但此后德国经济强劲反弹,2010 年和2011 年的增长率分别达到了3.6%和3%。经过连续两年的增长,国内生产总值已经超过危机前2008年的水平。得益于经济增长的良好表现,德国政府财政赤字占当年国内生产总值的比例明显减小,2009年和2010 年这一比例为3.2%和4.3%,2011 年仅为1%。目前,德国经济总量约占整个欧元区的1/3,德国在欧元区的“火车头”影响越来越明显。
 
德国经济政策取向及特点
 
当前,德国的经济特点主要是靠国内消费和投资拉动;致力于发展实体经济;关注困难群体和短期工,致力于促进全面就业等。
 
———反周期政策:把握政府干预尺寸,致力于激发微观经济内生动力
金融危机爆发以来,世界各国纷纷祭凯恩斯的国家干预大旗,比如美国的8000亿美元救市计划等。为克服经济衰退,德国政府制订了两套振兴经济方案,计划投入财政资金1200亿欧元,但在政策实施过程中,努力减少政府干预带来的负面影响,把有限的资金用于引导增强经济的内在动力。在2009年和2010年,德国实际投入的资金仅为800亿欧元。
 
一方面,德国的振兴计划旨在拉动内需,激发微观经济活力。据慕尼黑经济信息联合会的学者介绍,在2009 年的500 亿欧元的刺激政策中,直接投资仅130亿元,其他的资金主要用于对中小企业减税、降低法定医疗保险费、推动汽车以旧换新等,为刺激微观经济活动注入动力。另一方面,德国政府在经济稍有好转就及时制订退出策略。2009年6 月,德国政府颁布的《新务限额》法案规定,联邦政府最迟要在2016年将其预算赤字限制在国内生产总值的0.35%以内,为此必须从2010年起每年从联邦预算中砍掉100 亿欧元。通过补贴微观经济活动、减少政府债务,德国联邦政府向市场发出了强烈信号,增强了投资和消费的信心。值得关注的是,目前德国的经济增长开始由过去的主要靠出口拉动,转变为主要是靠国内消费和投资拉动。作为传统上的出口导向型经济,德国几十年来贸易出口额高居世界第一,直到2009 年被中国取代。到2011年,德国出口仅增长0.8%,而私人消费扣除物价指数同比增加1.5%,为5 年来的最高峰;投资增长6.5%,其中设备投资同比增长8.3%,建筑投资增长5.4%,内需拉动已然超过了出口拉动。
 
———产业政策:抑制金融和房地产泡沫,致力于发展实体经济
 
在金融危机、欧债危机的冲击下,德国实体经济没有受到明显影响。2011年,德国各行业中增长率最高的是加工工业,增长率为6% 其次是面向企业的服务业,产值增长3.9% 第三是商业、交通和餐饮宾馆等服务业,产值增长3.7%。这与德国专注发展实体经济,并推出一系列经济改革措施不无关系,比如,劳动力市场改革,以及德国的职业教育制度、能源结构调整和促进高新技术产业发展政策等。除此之外,德国的货币政策和房地产政策对于抑制泡沫、促进实体经济发展也是功不可没。
保持物价平稳、维护金融市场稳定是从宏观上抑制泡沫、促进实体经济发展的关键因素。鉴于德国历史上曾经出现的两次灾难性的通货膨胀,德国人把维护物价稳定放在经济发展至关重要的位置。为防止货币政策受到政治和利益集团的影响,1957 年德国颁布《德意志联邦银行法》,规定德意志联邦银行是联邦德国的中央银行,行长的任期不受政府更迭的影响。通过这样一个中央银行机构,力图在全国范围内能稳住金融市场,保持货币稳定,以稳定物价。欧元区成立后,欧洲中央银行体系基本照搬了德国的央行体系,仍然以维护物价的稳定为第一目标。德国政府更是严格执行低通胀政策,通货膨胀率低于其他欧美主要发达国家。2009年,德国物价上涨指数仅为0.3%,2010年为1.1%。稳定的物价水平,向市场提供了稳定的价格预期,为实体经济发展创造了良好的金融环境。房地产泡沫是侵蚀实体经济发展根基的主要因素。在德国,房地产行业很少有投机行为,过去十多年德国房价虽有波动但总体比较稳定。这是因为联邦政府把保障居民住房作为首要的政策目标,作为德国政府制定所有房地产政策的核心出发点。可见,房地产在德国首先是社会福利机制的重要组成部分,其次才是支撑经济发展的商业行业。围绕这一价值目标,德国制定了世界上最严苛的房地产开发、建设和销售法律法规,对房地产市场实行严格的监控。比如,德国法律规定,如果地产商制订的房价超过“合理房价”的20%为“超高房价”,则构成违法行为;如果地产商制订的房价超过50%为“房价暴利”,则触犯《刑法》构成犯罪,可以判处三年徒刑。在政策制度约束下,房地产缺乏投机的土壤,资金向投机领域流动的机会大幅减少,也为实体经济发展提供了健康的市场环境。
 
———就业政策:关注困难群体和短期工,致力于促进全面就业
 
就业率是德国社会公众最为关心的经济指标。近十年来,德国大力推进劳动力市场改革,对德国经济增长、政权更迭和社会发展都产生了重要而深远的影响。其中,“哈茨改革”是众多改革中最为引人注目的一套方案。2002年2月,施罗德政府针对失业人口实施救济、培训和促进再就业的社会福利方案进行改革,并以大众公司时任经理Peter Hartz为智囊班子领导,因此这一改革方案以Hartz(哈茨)命名。从2003年到2005年,Hartz一共提出了四项法案,即从Hartz I方案到Hartz IV方案(也称哈茨4号方案)。哈茨4号的大致内容是,只要在过去3年内缴足12个月以上的失业保险,即可在非自主失业时申请第1类失业金,额度为个人失业前净工资的53%—57%;若至最高期限仍未就业者,则可申领第2类失业金;此外,低收入者也可适用失业金申领。同时,面对危机以来的严峻就业形势,德国政府制定实施了企业雇佣短工补贴政策,鼓励企业更多地创造临时工作岗位。比如,当雇主选择短时工作而非解雇人员时,雇员工资的60%或67%由政府来支付,企业为雇员缴纳的社会保障费也由政府给予50%~100%的补贴。2009年,德国劳动服务局共为短期用工支付补贴50亿欧元,挽救30万个工作岗位,共有22%的企业使用了这项补贴。同时,为扩大就业,政府对一些服务性强,如对环境卫生、建筑工程、社会服务中的某些岗位提供工资补贴,特别鼓励那些长期失业者从事上述工作。从哈茨4号方案、短期工政策可以看出,德国就业政策更多倾向于帮助就业困难群体和低收入者,努力提升全面就业水平。这些政策确实发挥了积极的效果,2011年,德国失业率降至5.7%,为1991年来的最低点。德国企业和劳动市场对增加临时工作岗位尤其积极,如餐饮招待、家政服务、心理咨询、商品推销、基建工程、金融和税务管理等,已经成为临时就业领域需求最旺盛的行业,帮助了一大批就业困难群体实现了就业。
 
———企业政策:坚持“限大促小”,致力于营造公平竞争的市场环境
 
德国人认为,社会公平是维护市场正常秩序,保障市场效率的重要基础。德国的经济政策特别注重公平问题的解决,努力为各类企业营造公平竞争的市场环境,以良好的市场预期来获取市场效率的持续提升。多年来,德国高度关注和积极支持中小企业发展,上至国家立法、战略规划、机构设置,下至税收、信贷、培训、信息等各个方面,制定实施了一系列中小企业政策。德国学者强调,政府在出台每一个政策之前都非常的慎重,特别要考虑对中小企业的影响,确保政策执行中中小企业的利益不受到损害,确保中小企业享受到政策的平等待遇。实际上,德国的中小企业“虽小而强”,它们的产品富有特色、质量过硬,拥有独一无二的先进技术,因此这些中小企业生产的很多产品在全世界具有说一不二的定价权。
 
中小企业最害怕的是市场垄断和无序竞争。为此德国在鼓励中小企业发展的同时,尽最大可能地限制大企业的垄断优势。德国是世界上最早立法反垄断与不正当竞争的国家,早在1896年就制定了《反不正当竞争法》。二战后,德国以美国反托拉斯法为蓝本制定了《反限制竞争法》。为了保证反垄断的长期有效性,德国建立了一整套法律制度和工作机制。比如,1958年成立了反垄断法规的直接竞争和不正当竞争的行为严格处罚,毫不留情。通过这些年的努力,德国在能源、电信、铁路等领域的反垄断都取得了积极成效。
 
———德国经济平衡和稳定增长在于其经济政策制
 
定和实施的制度化和科学化德国经济能够始终保持稳定增长,不可否认与其文化背景、国民素质和世界一流的技术等因素密切相关,而其政策设计的科学性也是重要原因。二战后,德国逐步建立起了社会市场经济体制,即把自由原则和国家有限干预的原则结合起来,形成以自由原则为主的资本主义市场经济体制。1967年5月,德国联邦议院通过了《促进经济稳定与增长法》,将运用经济政策手段努力实现价格稳定、高就业水平、持续适度的经济增长及对外经济平衡(称之为“魔力四边形”)纳入到政府的责任范围。同时,德国政府还为实施和协调宏观经济与财政政策成立了三个机构:政府景气委员会、财政计划委员会、总体经济发展评估专家委员会(“经济五贤人”),这些机构为德国经济政策制定和实施的制度化和科学化提供了保证。
对我国经济政策的若干启示总结德国经济政策的取向和特点,我国经济政策可以得出以下四个方面的启示。
 
———不仅要注重政策的短期有效性,更应注重政策的长期性
 
德国的劳动力市场改革、反垄断政策、中小企业政策等,其中很多政策在国际金融危机之前就已有之,并为克服危机发挥了很好的作用,相反,德国专门出台的应对本次危机的政策并不多。分析其原因,我们认为,德国的政策设计并不偏执于适应特定的经济形势,而是始终坚守价值取向,兼顾长期与短期、公平与效率、市场与政府的关系,努力寻找政策的最佳平衡点,保持政策的稳健性、连贯性,因而在从容掌控中保持了经济的稳健增长。面对错综复杂的经济形势,不就事论事,左右摇摆,急于应对,德国在这方面的经验值得我国研究借鉴。政策的功利性,也许在短期内能收到比较好的政策效果,但从长期来看,势必造*人们预期的不稳定,不利于经济的持续平稳发展。比如,应把住房保障作为政府公共服务的重要内容,建立和健全相关法律体系稳定房价,而不是以房地产作为支柱产业,制造房地产泡沫严重损害国民经济持续健康发展。经济政策应坚守既定的价值目标,先着眼长远,再立足当前,制定出经得起时间和实践考验的长期政策。
 
———不仅要注重效率性,更应注重公平性,兼顾公平与效率
 
在改革中如何处理好效率和公平的关系,德国多重改革兼顾公平与效率的做法可资借鉴。1998 年执政的施罗德政府和2005年起执政的默克尔政府,都致力于改革高福利、降低失业率、提高劳动效率,同时保障工人与雇主间的公平;在处理东西德发展不平衡、人口老龄化以及移民等问题上,同样把兼顾公平与效率作为改革的核心,努力消除贫富差距和发展不平衡问题,维护社会稳定,使得整个社会的幸福水平大大提高,实现了经济社会发展方式的转变。十年前,德国还被当作“欧洲病人”,如今却得以独善其身,以至成为欧盟国家债务危机的拯救者。从德国经济政策来看,政府出台政策就是弥补市场失灵,而不是来放大市场的缺陷;市场的优势在于激发效率,其缺陷在于无法自我实现公平公正,最后导致整体的无效或低效。“效率归市场、公平归政府”,政府政策还是应回归公平公正的属性,为市场自由竞争和效率最大化营造良好的环境,要警惕政府责任泛化和放大。
 
———不仅要注重财富创造,更应注重发展实体产业
 
社会财富的增加有很多种途径,可以靠投机虚拟经济实现资产升值,也可以靠发展实业经营致富,从财富的聚集效应来看,前者来的更快,后者来的慢一些。就我国当前现状来看,相当部分市场主体热衷于通过制造泡沫,投机致富,甚至原来通过实业致富的企业家也转而投向虚拟产业。究其原因,还是在于市场制度环境中存在太多有利于投机的土壤,实业发展的空间受到严重挤压。
 
———激发市场微观主体活力,应多出台支持和鼓励性的政策措施
 
当前,我国在推进和实现产业转型升级中,对企业转型升级多实施倒逼措施和手段,而支持和鼓励性的措施和手段偏少。倒逼机制政策在实际执行过程中往往会发生异化,如一些地方为了实现节能减排目标而采取简单的拉闸限电措施