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中国新型城镇化道路新在哪里?


 国经

 
城镇化是当下中国最热门的话题。李克强总理曾经多次强调,中国作为大国要立足内需,城镇化就是最大的内需之所在,要把这个潜力发挥出来,还要靠改革。而改革土地征用与财税制度、改革户籍制度与农民工市民化、化解城市融资与债务风险无疑是城镇化改革中的重中之重。
 
日前,国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心联合世界经济论坛等机构共同举办了2013中国城镇化高层国际论坛。国家发改委副主任徐宪平、国土资源部副部长胡存智、国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁、中国人民大学校长陈雨露、国家发改委财政金融司司长田锦尘就解决上述问题发表了自己的观点。
 
徐宪平(国家发改委副主任)
加快消除制约城镇化健康发展的体制机制障碍城镇化是中国现代化的必由之路。中国城镇化率达到52.57%,但户籍城镇化率只有35.29%,按照世界城镇化发展规律,仍处于快速发展区间。改革开放以来,中国城镇化在取得了显着成效的同时,也累积了一些矛盾和问题。当前和今后一段时期,是中国转方式、调结构的关键时期,中国城镇化将进入以提高质量为主的转型发展新阶段,由数量扩张向质量提升的转型发展势在必行。
 
中国城镇化是在人口多、资源相对短缺、生态环境比较脆弱、城乡发展不平衡的背景下推进的,这决定了必须从基本国情出发,遵循城镇化发展规律,积极稳妥地走中国特色新型城镇化道路。要按照工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展的新要求,紧紧围绕城镇化转型发展,以人口城镇化为核心,以城市群为主体形态,以综合承载能力为支撑,以完善体制机制为保障,全面提高城镇化质量。
 
按照上述的思路和原则,我们认为未来中国城镇化发展的主要的战略任务是:
 
第一,要有序推进农业专业人口市民化,要逐步解决现有2亿多和每年新增1000多万农民工的半市民化的问题。通过统筹推进,户籍制度改革和基本公共服务均等化按照因地制宜,分类推进的原则,逐步把符合条件的农民工转为居民,全民放开小城镇的落户限制,有序放开中小城镇的限制。
 
第二,要优化城镇化的布局和形态,合理的规划未来城镇人口空间布局,促进各类城市功能互补、协调发展。
 
第三,提升城市可持续发展能力,有效的预防城市
病。要增强城市经济基础设施、公共服务和资源环境对
人口的承载能力,优化城市空间结构。
 
第四,要促进城乡发展一体化,逐步缩小城乡差距,促进城乡共同繁荣。要坚持工业反哺农业,城市支持农村,多予少取放活的方针,逐步推进城镇规划、基础设施、公共服务的一体化,完善城乡发展一体化体制机制,促进城乡要素,自由流动、平等交换和公共资源均衡配置。
 
第五,创新体制机制,理清政府和市场在推进城镇化过程中的作用,加快消除制约城镇化健康发展的体制机制障碍,充分释放城镇化的潜力,为中国经济社会发展给予持久的动力。要加强制度的顶层设计,统筹谋划和大力推进户籍制度、土地制度、社会保障、财税金融、行政区划等方面的改革。逐步剥离附加在户籍上的福利待遇,健全户籍制度和居住证制度有效衔接的人口管理制度,探索实行城镇建设用地增加规模,与农业专业人口落户数量相挂钩的政策。建立可持续的城市公共财政体系和投融资机制为实现城镇基本公共服务、常住人口全覆盖和城市基础设施建设提供资金保障。
 
胡存智(国土资源部副部长)
城镇化转型土地制度须做五方面改革十八大对新型城镇化提出了新要求,这里就涉及到土地资源的配置问题。当前城镇化转型发展过程中存理,经济效率低。从现在的布局来看,部分地区的开发力度比较高,生产、生活用地的失衡严重影响到人们的生活质量。另外,城镇工业用地比例偏高,工业用地比例达到了26%,有的城市甚至超过50%。而且,这个趋势还在延续。第二,建设用地的利用比较粗放,承载人口和产业的能力有待提高。在十年里,大量的农村人口转移进城,根据测算,目前农村居民点中的空闲和闲置用地达到10%到15%,相当于现在城镇用地的1/4到1/3。第三,市县政府过多地依赖土地筹资实现城镇化建设,存在一系列风险。从目前来看,这种机制使城市建设资金主要集中在土地的收益上。通过土地进行金融活动,也使得大量的金融资产投放到城市土地的开发和建设上,这样会带来一定的社会金融风险。一旦出现房地产的下滑,或者经济不景气就会带来比较大的金融风险。
 
第四,目前在城镇化发展进程中,建设占用导致耕地,特别是城市边缘一些比较优质的耕地减少。
 
第五,现行农村土地管理制度制约城乡要素流动。目前的集体土地不能流转,集体土地产权设置不够清晰。农村土地使用相关权益有待进一步改革。在城镇化转型发展过程中,对土地制度进行适度改革,主要也从五方面考虑。
 
第一,坚持用途管制制度,优化国土空间格局,增强城镇化健康发展的空间保障能力。主要通过加强规划、建立规划的评估调整制度,完善土地用途专用制度。
 
第二,完善节约集约用地,促进城镇化的转型。仅靠新增建设用地无法可持续推动城镇化发展,因此,要通过集约节约用地,盘活现有用地来推动城镇化发展。
 
第三,提前谋划可持续的制度供给,逐步疏解城镇化发展对土地财政的依赖。目前通过土地出让筹集土地发展的资金,运行还是很畅顺的。但是,随着城镇化进程的发展,土地的收益空间被成本上升所抵消,因此要进一步考虑制度的可持续发展。
 
第四,重视城镇化过程中的人地矛盾,协调好土地利益的关系,这里面涉及三方面改革。首先,改革土地征收制度,包括缩小征地范围,严格征地程序等;其次,改革完善集体建设用地的使用制度,实施有偿使用,特别是经营型用地;最后,深化集体土地产权制度的改革,进一步推进所有权的实现方式和使用权的有偿流转。
 
第五,必须坚持保护耕地的红线,巩固城镇化发展的现代农业的基础。粮食安全问题是城市化健康发展的重要前提,坚守18亿亩耕地红线是确保粮食安全和生态的基础,坚决不能动摇。
 
李铁(国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任)
大城市户籍改革可率先考虑长期定居外来人口2012年,我国的城镇化率达52.6%,而按城镇户籍人口计算的城镇化率仅35.3%,之间存在着17.3个百分点的差距。这说明2.5 亿农民工和约7500 万城镇间流动人口在城市还没有享受到与城镇户籍居民同等的公共福利。如果按照每年一个百分点的增长速度,到2020年,我国城镇化率将达到60%,意味着我国的城镇人口将会达到8亿人左右。进城的农民工将会在现有基础上再增加1亿人。如果不及时解决他们的公共服务和进城落户定居问题,我国城镇化的质量将不会得到根本改善,反而还会加剧未来可能出现的各类社会矛盾。当前城镇化的工作重点是如何实现人的城镇化,坚定不移地进行户籍管理制度改革和逐步完善农业转移人口市民化进程。
 
户籍管理制度改革难点在于,原有的城乡二元的户籍管理体制已经演化成为区域公共服务体系对外封闭的新二元结构。在特大城市,因为土地升值的预期,集体经济的福利和农村的各项优惠政策并不亚于城里人,当地农业人口转向非农业人口兴趣已经不十分强烈。矛盾的焦点在于外来人口。例如在上海,外来人口已占常住人口的40%左右,如果给所有的外来人口落户,那会对上海的财政产生巨大的支出压力,也会导致城镇人口的公共服务水平降低。
 
其实,大城市的户籍管理体制改革,首先可以考虑针对已经在大城市长期定居、稳定就业、举家迁徙的外来人口。他们在外来人口总量中占比并不高,事实上已是城市的市民,只是缺少了一个户口本,缺少了子女在这里享受义务教育和参加高考的权利。解决他们的落户和公共服务,不会带来太多财政上的负担,反而会把他们的长期消费倾向转向居住地,带动城市的消费并促进服务业的发展。在操作环节上,一些特大城市可以在周边的建制镇和远郊区县,率先进行户籍管理制度改革,比如可考虑把在主城区的长期举家迁徙的外来人口落户到远郊区县和小城镇。
 
实现农业转移人口市民化,是个长期过程。可以通过实行居住证制度,通过就业年限,逐步解决公共服务均等化问题。同时要大幅度提高社保缴纳率,促进企业和农民工以及外来人口各自承担缴纳社保的责任。提高社保缴纳水平还有很大空间。
 
陈雨露(中国人民大学校长)
中短期不会出现金融系统性风险和债务风险去年美国经济增长只有1%多,中国增长7.8%,核心原因无非是中国是一个低城镇化的国家。在这个过程中,城镇化需要大量的资金投入,但是现在恰恰就卡在这个地方。一方面每年最低需要至少2万亿元的投资,另外,又担心爆发主权债务危机和系统性金融风险。新型城镇化的含义之一,就是既筹到钱又不爆发金融危机。换一种说法,就是要探索中国特色的城镇化道路,这条道路就是把中国特色的国情、市场经济的创新思维和效率精神,以及社会主义的集体主义精神三个关键词有机融合在一起。所以,新型城镇化道路一定首先是必须有利于整个发展效率的提高。第二必须要解决人口资源环境问题。第三必须要在城市里面形成一个具有集体主义精神、好的社会主义风尚。走中国特色的融资体系,不但要化解债务风险,还要融到新的钱。
 
目前中国的或有债务变成真实债务的可能性和比例有多大?我觉得,中短期之内,不会出现金融系统性风险和债务风险,因为我们手上还有资本,政府手中还有相对较高的、16万到20万亿的经营性净资产。还有平均7.8%的储蓄率,享有相对比较宽的退休政策,以及财政结构调整的空间。当然还有并不太高的真实的城镇化比例。但是从长期来看,如果没有一个巨大的新的红利的话就很难保证没有风险。长期巨大的风险一个是人口老龄化,很有可能会成为最后一根大稻草,另外国有企业越来越高的杠杆比例也会带来不确定性。所以,必须要有一个新的、大的红利覆盖才行。
 
融资包括政策性金融加商业性金融,加多层次的资本市场,再加贷款和股份融资相结合的项目融资四个途径。这些途径从过去到现在都在用,为什么积累了这么大的在风险?一个很重要的问题就是,土地财政不可长期为继。必须有一个新的东西,能够使贷款有一个好的抵押品和质押品的基础,最好是在政府和市场的抵押品都有。此外2021年之前必须解决的一个新的巨大的红利,这个红利究竟是什么?可能归根到底还是创新红利,这种创新不简单是管理创新的红利和产业创新的红利,根本上还是技术创新的一个巨大红利。
 
田锦尘(国家发改委财政金融司司长)
大力发展直接融资解决城镇化资金问题李铁主任讲到,在重庆解决一个农民工进城需要10万元,有的地方可能更多。我们就按照每人10 万元来算,假如未来还有3亿农民进城,就有30万亿的需求,这个需求只是一个潜在的需求,要让它变成现实,关键要解决钱从哪里来的问题。
 
现在解决城市化融资问题,有两大渠道,一个渠道是现在占份额最大的、间接的融资渠道,包括银行信贷、开发性金融等等。但是,可能未来更需要发展的、潜力最大的是直接融资渠道,包括债券市场,股票市场,其他一些相关的金融市场在未来的城市化发展中也需要加快发展。这样就能够通过金融的自主创新、产品的创新,来满足未来城市化发展对资金的巨大需求。所以,我的观点比较鲜明,未来要解决好城镇化的融资问题,就一定要在稳定现有融资渠道的基础上,大力发展直接融资。有人提出,地方不能发债的规定对未来城市化建设的健康发展,包括建立正确健康的融资渠道形成了很大的制约。实际上,我国政府正在着手探索解决这个问题。今年,中央政府预算赤字安排1.2万亿元,其中3500亿是中央代地方发债,还确定了上海、浙江、广东和深圳四个地方作为自行发债的试点,当然有规定,除非通过特殊的批准才可以发,这说明从国家的角度已经意识到未来城镇化发展给地方更多发债的权利确实对未来城镇化的发展是非常有意义的。
 
从国际经验来看,城市化的融资,市政债是一个非常有效的渠道,特别是对支持基础设施的建设发挥了重大作用,包括美国这样的国家也是这样做的。国外在私营债方面有两类,一类是一般责任债,相当于各地自主,财政担保的债务。还有一类项目收益债,这类债实际上主要依靠未来投资的项目收益进行偿还。实际上,我国的城投债某种意义就是项目收益债。这几年国家发改委在支持城镇化融资方面也做了一些工作,特别是在项目收益债方面进行了一定的探索。这几年城投债方面发行的规模和效率有很大的提高。
 
城投债在支持基础设施建设,产业调整方面发挥了非常好的积极作用。现在各方面都有制度,只是制度还不完善,需要改变和变革,需要适应未来城镇化健康发展的要求。从国家发改委角度来讲,我们也对未来发债的工作进行一些探索。比如说,我们考虑,未来城镇化发展的资金需求量非常大,发债也是一种直接融资的比较好形式,这种债周期又比较长,与城市化建设当中的基础设施和建筑设施基本吻合,它特别适合城市来发,所以我想除了在规模上稳步提高外,另外还要考虑创新债券品种,根据不同区域,不同城市,根据产业特点创新一些品种,来支持城市的发展。当然,还要加强风险防范,确保不出现系统性的债券风险,使融资继续持续健康发展下去。